国务院中央关于建立健全城乡一体化发展体制机制和政策体系的意见

国务院中央关于建立健全城乡一体化发展体制机制和政策体系的意见

(2019年4月15日)

建立健全城乡一体化发展的体制机制和政策体系,是党的十九大作出的重大决策。改革开放以来,特别是党的十八大以来,我国在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展。但是,城乡要素流动不畅、公共资源配置不合理等问题依然突出,影响城乡一体化发展的体制机制障碍尚未根本消除。为重塑新型城乡关系,走城乡一体化发展道路,推进乡村振兴和农业农村现代化,提出以下意见。

一.一般要求

(1)指导思想。以新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,紧紧围绕推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持和加强党的全面领导,坚持以人民为中心的发展思想, 坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,坚持推动高质量发展,坚持农业农村优先发展。 以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手,以缩小城乡发展和居民生活水平差距为目标,以完善产权制度和要素市场化配置为重点,坚决破除体制机制弊端,促进城乡要素自由流动, 公共资源的平等交换和合理配置,加快形成工农相互促进、优势互补、充分融合、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快推进农业农村现代化。

(2)基本原则

——坚持规律,把握方向。顺应城镇化大趋势,牢牢把握城乡一体化发展的正确方向,树立城乡一盘棋的理念,突出以工促农、以城带乡,构建促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护相互融合、协调发展的体制机制。

——坚持统筹兼顾、重点突破。围绕农村全面振兴和社会主义现代化国家建设,加强统筹规划和顶层设计,增强改革的系统性、整体性、协同性,着力破除户籍、土地、资金、公共服务等体制机制弊端,为城乡一体化发展提供全方位的制度供给。

——坚持因地制宜,循序渐进。充分考虑不同地区城乡一体化发展阶段和农村差异,牢牢把握改革时机、节奏和步骤,尊重基层首创精神,充分发挥地方积极性,分类施策,分步推进,试点先行,久久为功,形成了切合实际、各具特色的改革路径和城乡一体化发展模式。

——坚守底线,防范风险。正确处理改革、发展、稳定的关系。在推进体制机制创新过程中,要守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不损害的底线。守住生态保护红线,守住乡村文化之根,高度重视并有效防范各种政治、经济和社会风险。

——坚持农民为主体,享受发展。充分发挥农民在乡村振兴中的主体作用,充分尊重农民意愿,切实保护农民权益,调动亿万农民的积极性、主动性、创造性,促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,不断增强农民的获得感、幸福感、安全感。

㈢主要目标

——到2022年,初步建立城乡一体化发展的体制机制。城乡要素自由流动的制度通道基本打通,城镇落户限制逐步取消,城乡统一的建设用地市场基本建成,金融服务乡村振兴的能力显著提升,农村产权保护交易的制度框架基本形成,基本公共服务均等化水平稳步提升,乡村治理体系不断完善,经济发达地区、大都市区和城市郊区率先在体制机制改革上取得突破。

——到2035年,城乡一体化发展的体制机制更加完善。城镇化进入成熟阶段,城乡发展差距和居民生活水平差距明显缩小。城乡有序流动的迁移制度基本建立,城乡统一的建设用地市场全面形成,城乡普惠金融服务体系全面建成,基本公共服务均等化基本实现,乡村治理体系完善,农业农村现代化基本实现。

——到本世纪中叶,城乡一体化发展的体制机制成熟定型。城乡全面一体化,农村全面振兴,基本实现全体人民富裕。

二、建立和完善有利于城乡要素合理配置的体制和机制。

坚决破除阻碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制障碍,促进各类要素向农村流动,在农村形成人才、土地、资本、产业、信息的良性循环,为乡村振兴注入新动能。

(4)完善农业转移人口市民化机制。有序有效深化户籍制度改革,除少数特大城市外,放宽城市落户限制。加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。促进以城市群为主要形态的大中小城市和小城镇协调发展,增强中小城市的人口承载力和吸引力。建立健全政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制,全面落实支持农业转移人口市民化财政政策、城镇建设用地增加与农业转移人口数量挂钩政策、中央预算内投资安排向农业转移人口数量较多的城镇倾斜政策。维护农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权,支持和引导农民依法自愿有偿转让上述权益。提高城市的包容性,促进农民工特别是新生代农民工的融入。

(5)建立城市人才进农村的激励机制。制定财政、金融、社会保障等激励政策,吸引各类人才回乡创业。鼓励普通高校和职业院校毕业生、农民工和经商人员返乡创业。推进大学生村官与选调生的对接,鼓励和引导高校毕业生到村任职、扎根基层、发挥作用。建立选拔任用第一书记的长效机制。建立城乡人才合作交流机制,探索适当的岗岗分离等方式,推动城市教育、科学、文化、卫生等工作人员定期到农村服务。推进职称评定、工资待遇向乡村教师和医生倾斜,优化乡村教师和医生中高级职务比例。引导规划、建筑、景观设计人员进农村。允许农村集体经济组织探索人才加盟机制,吸引和留住人才。

(6)改革完善农村承包土地制度。承包关系,农村土地,长期保持稳定不变,实行第二轮土地承包再延长30年的政策。加快完成农村承包地确权登记颁证。完善农村承包地“三权分置”制度,在依法保护集体所有权和农民承包权的前提下,平等保护和进一步放开土地经营权。完善土地流转规范管理制度,强化规模经营服务,允许土地经营权参与农业产业化。

(7)稳步推进农村宅基地制度改革。加快完成宅基地使用权登记发证工作。探索宅基地所有权、资格、使用权分离,实行宅基地集体所有,保障农民宅基地资格和财产权,适度放开宅基地和农民住房使用权。鼓励农村集体经济组织及其成员积极利用闲置宅基地和闲置房屋。在符合规划、用途管制和尊重农民意愿的前提下,允许县级政府优化村庄用地布局,有效利用分散的农村建设用地。推动各地制定全省宅基地面积统一标准,探索对增量宅基地实行集约奖补,对存量宅基地实行退出补偿。

(八)建立集体建设用地市场体系。加快农村集体建设用地使用权登记发证。按照国家统一部署,在符合国家空间规划、用途管制和合法取得的前提下,允许农村集体建设用地入市,允许在本地或异地入市;允许村集体在农民自愿的前提下,将已有偿使用的闲置宅基地和废弃集体公益建设用地转为集体经营性建设用地入市;推动城中村、城市边缘村、村级工业园区等连片开发区域土地依法依规整治入市;推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权的整合、分割和转让。完善农村土地征收制度,缩小土地征收范围,规范土地征收程序,维护失地农民和农民集体权益。

(九)完善财政投入保障机制。鼓励各级政府支持城乡一体化发展和相关平台、载体建设,充分发挥财政资金作用,撬动更多社会资本投入。建立涉农资金统筹整合长效机制,提高资金配置效率。调整土地出让收入使用范围,提高农业农村投入比例。支持地方政府在债务风险可控的前提下发行政府债券,用于城乡一体化公益性项目。

(十)完善农村金融服务体系。加强农村信用环境建设,推动农村信用社和农村商业银行回归本源,改革村镇银行培育发展模式,创新中小银行和地方银行金融产品提供机制,加大开发性和政策性金融支持力度。依法依规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民住房财产权、集体林权抵押融资和承包土地经营权、集体资产股权等担保融资。实现已入市的集体土地与国有土地在资本市场上同权。建立健全农业信贷担保体系,鼓励有条件、有需求的地区以市场化方式设立担保机构。加快完善农业保险制度,推动政策性保险扩面增品提标,降低农民生产经营风险。支持通过市场化方式设立城乡一体化发展基金,引导社会资本培育一批全国城乡一体化典型项目。完善农村金融风险防范和处置机制。

(十一)建立工商资本进农村促进机制。深化“简政放权、加强监管、改善服务”改革,加强法律规划政策引导和诚信建设,营造法治化、便利化的基层营商环境,稳定市场主体预期,引导工商资本为城乡一体化发展提供金融、产业和技术支持。完善融资贷款、配套设施建设补贴等政策,鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约经营的农业领域。通过政府购买服务的方式,支持社会力量进入农村生活服务业。支持我市搭建城中村改造合作平台,探索政府引导下工商资本与村集体合作共赢模式,发展壮大村级集体经济。建立工商资本租赁农用地监管和风险防范机制,严守耕地保护红线,保障农用地使用,防止农村集体产权和农民合法利益受到侵害。

(十二)建立科技成果进乡镇转化机制。完善农业技术创新市场导向机制和产学研合作机制,鼓励建立技术转移机构和技术服务网络,建立科研人员农村兼职离岗制度,探索科研人员在涉农企业兼职机制。建立健全农业科研成果产权制度,赋予科研人员科技成果所有权。发挥政府引导和推动作用,建立有利于农业科研成果转化和推广的激励机制和利益共享机制。探索公益性和经营性农技推广融合发展机制,让农技人员通过提供增值服务获得合理报酬。

三、建立健全有利于城乡基本公共服务的体制机制。

推进公共服务向农村延伸和社会事业向农村覆盖,完善覆盖全民、普遍可及、城乡一体的基本公共服务体系,推进城乡基本公共服务标准统一和制度整合。

(十三)建立城乡教育资源均衡配置机制。优先发展农村教育,建立以城带面、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。鼓励省级政府建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制,为乡村学校输送优秀高校毕业生。推动教师资源向农村倾斜,通过稳步提高待遇等措施,增强农村教师岗位吸引力。实施义务教育学校教师“县管校聘”,推行县校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式。完善教育信息化发展机制,促进城乡优质教育资源共享。多渠道增加农村普惠性学前教育资源,推进城乡义务教育学校标准化建设,加强寄宿制学校建设。

(十四)完善农村医疗卫生服务体系。建立健全相关政策和制度,增加基层医务人员的岗位吸引力,加强农村医疗卫生人才队伍建设。改善乡镇卫生院和村卫生室条件,因地制宜建立健全医疗废物收运体系,提高慢性病、职业病、地方病和重大传染病防控能力,加强精神卫生工作,倡导优生优育。完善网络服务运行机制,鼓励县医院和乡镇医院建立县级医疗机构,鼓励大城市医院和县医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制。全面建立分级诊疗制度,实施差别化医保支付政策。因地制宜建立健全全民健身服务体系。

(十五)完善城乡公共文化服务体系。统筹城乡公共文化设施布局、服务提供和队伍建设,推动文化资源向农村集中,提高服务的覆盖面和适用性。推行公共文化服务参与式管理模式,建立城乡居民评价和反馈机制,引导居民参与公共文化服务的规划、建设、管理和监督,促进服务项目与居民需求有效对接。支持农村民间文化团体开展符合农村特色的文化活动。推进公共文化服务社会化发展,鼓励社会力量参与。建立文化结对帮扶机制,推动文化工作者和志愿者参与农村文化建设。划定乡村建设历史文化保护线,保护农业遗迹、文物古迹、民族村寨、传统村落、传统建筑、水利工程,推进非物质文化遗产活态传承。发挥风俗习惯、村规民约等优秀传统文化基因的重要作用。

(十六)完善城乡统一的社会保险制度。完善统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度。巩固医保全国异地直接结算。建立健全城乡居民基本养老保险待遇和基础养老金正常调整机制。做好社会保险关系转移接续工作,建立以全国政务服务平台为统一入口的社会保险公共服务平台。构建多层次农村养老保障体系,创新多元化养老服务模式。

(十七)统筹城乡社会救助体系。做好城乡社会救助,为困难群众基本生活编织安全网。推进低保制度城乡统筹,完善低保标准动态调整机制,实现应保尽保、动态管理。全面落实特困人员救助供养制度,提高托底能力和服务质量。做好困难农民重特大疾病救助工作。完善农村留守儿童、妇女和老人关爱服务体系。完善困境儿童保障体系,完善残疾人福利体系和服务体系。改革人身损害赔偿制度,统一城乡居民赔偿标准。

(十八)建立健全乡村治理机制。建立健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,发挥群众在治理中的作用,提升乡村治理能力。强化农村基层党组织领导作用,通过法定程序全面落实村党组织书记担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人,完善以财政投入为主的村级组织稳定运行经费保障机制。加强农村新型经济组织和社会组织党建工作,引导其坚持服务农村。加强自治组织的规范化和制度化建设,完善村级议事协商制度。打造一站式办理、一站式服务、线上线下融合的村级综合服务平台,完善网格化管理体系和农村便民服务体系。

四、建立和完善有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制。

以农村公共基础设施建设为重点,坚持先建后建的机制,加快农村基础设施升级改造,实现城乡基础设施统一规划、建设和管理。

(十九)建立城乡基础设施一体化规划机制。以市县为整体,统筹城乡基础设施,统筹安排道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪和垃圾污水处理设施。统筹重要市政公共设施,推动向城市郊区村庄和大型中心镇延伸。推进城乡路网一体化规划设计,畅通城乡交通衔接,加快实现县村(户)道路连通、城乡道路客运一体化,完善道路安全防范措施。统筹城乡污染物收集、运输和处置体系,防止城市污染下乡,因地制宜统筹处理城乡垃圾和污水,加快建立农村生态环境保护和美丽乡村建设长效机制。加强城乡公共安全视频监控的规划建设和联网应用,统一技术规范、基础数据和数据开放标准。

(二十)完善城乡基础设施一体化机制。明确农村基础设施的产品定位,构建权责明确、中央支持、省级统筹、市县统筹的城乡基础设施一体化建设机制。完善分类投入机制,在农村道路、水利、轮渡、公共交通、邮政等公益性强、经济性差的设施建设中,优先由政府投入;对农村供水、垃圾污水处理、农贸市场等具有一定经济效益的设施,政府加大投入,积极引入社会资本,引导农民投资;对于农村供电、电信和物流设施,建设投资主要是企业。支持有条件的地方政府将城乡基础设施项目整体打包,实施一体化开发建设。

(二十一)建立城乡基础设施一体化管理机制。合理确定城乡基础设施统一管护运营模式,完善有利于基础设施长期发挥效益的体制机制。对城乡道路等公益性设施,管理、保护和运营投入纳入一般公共预算。明确农村基础设施产权归属,建立产权人管护制度,落实管护责任。以政府购买服务的方式引入专业化企业,提高管护市场化程度。推进城市基础设施建设和运营机构改革,建立独立核算、自主经营的企业管理模式,更好地行使城乡基础设施管理和保护责任。

五、建立和完善有利于农村经济多元化发展的体制和机制。

围绕发展现代农业,培育新产业新业态,完善农业企业利益紧密联结机制,实现农村经济多元化和农业全产业链发展。

(二十二)完善农业支持保护体系。以市场需求为导向,深化农业供给侧结构性改革,走质量兴农之路,不断提高农业综合效益和竞争力。全面实施永久基本农田特别保护制度,划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区,完善扶持政策。按照增加总量、优化存量、提高效益的原则,强化高质量发展导向,加快农业补贴政策体系建设。发展多种形式的农业适度规模经营,完善现代农业产业体系、生产体系和经营体系。完善农业机械化扶持政策,促进农业机械化全面发展,加强对小农户的社会化服务。完善农业绿色发展体系,推广农业清洁生产方式,完善耕地、草原、森林、河湖休养生息制度和轮作休耕制度。

(二十三)建立新产业新业态培育机制。构建农村一二三产业融合发展体系,依托“互联网+”和“双创”推动农业生产经营方式转变,完善乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农业文化体验、健康养老等新业态培育机制,探索农产品定制服务、会展农业、农业众筹等新模式,完善农村电商扶持政策,实现城乡生产消费多层次对接。适应居民消费升级趋势,制定便利市场准入的政策,加强事中事后监管,制定相关标准,引导农村新型产业改善服务环境、提升品质。在年度新增建设用地计划指标中安排一定比例支持农村新产业新业态发展,探索实行混合用地。严格管理农业设施用地,满足合理需求。

(二十四)探索生态产品的价值实现机制。牢固树立碧水青山是无价资产的理念,建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作的城乡生态产品价值实现的可持续机制。开展生态产品价值核算,通过政府对公共生态产品的采购、生产者对自然资源的约束和有偿使用、消费者对生态环境附加值的支付、生态产品交易市场供需双方的权益交易,构建更多运用经济杠杆进行生态保护和环境治理的市场体系。完善自然资源资产产权制度,维护参与者权益。完善自然资源价格形成机制,建立自然资源公共价格体系,推进自然资源资产抵押融资,增强市场活力。

(二十五)建立农村文化保护和利用机制。立足农村文明,吸收城市文明和外来文化的优秀成果,促进农村优秀传统文化的创造性转化和创新性发展。促进优秀农业文化遗产的保护和合理适度利用。建立地方和民族文化资源挖掘利用机制,发展特色文化产业。创新传统工艺振兴模式,发展特色工艺产品和品牌。完善文物保护单位和传统村落整体保护利用机制。鼓励乡村建筑文化的传承和创新,加强乡村建筑风格的规划和控制。培养和挖掘本土文化人才,引导企业积极参与,彰显乡村文化价值。

(二十六)搭建城乡产业协调发展平台。培育发展城乡产业协调发展先行区,促进城乡要素跨境配置和产业有机融合。把特色小镇作为城乡要素融合的重要载体,打造集聚特色产业的创新创业生态圈。优化升级各类农业园区。完善连接城乡的小城镇功能,探索创新美丽乡村特色化、差异化发展模式,用好农村资源资产。打造一批典型的城乡一体化项目,形成示范带动效应。

(二十七)完善城乡规划体系。科学编制市县发展规划,加强城乡一体化设计,统筹安排市县耕地保护、生态涵养、城市建设和村庄布局的空间布局,统筹推进产业发展、基础设施和公共服务建设,更好发挥规划对市县发展的引导和约束作用。按照“多规合一”的要求,编制市县空间规划,实现土地利用规划、城乡规划有机融合,确保市县两级“三区三线”精准落地。加快农村规划设计、项目建设和运营人才培养。综合考虑村庄演变规律、集聚特征和现状分布,鼓励有条件的地区因地制宜制定村庄规划。

六、建立和完善有利于农民收入持续增长的体制和机制。

拓宽农民增收渠道,促进农民收入持续增长,不断缩小城乡居民生活水平差距。

(二十八)改善环境促进农民工资性收入增长。推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场,统筹推进农村劳动力转移和就地创业。规范招聘就业制度,消除一切就业歧视,完善农民工劳动权益保护机制,实行农民工与城镇职工平等就业制度。完善城乡平等就业创业服务体系,努力增加就业创业机会。提高新生代农民工职业技能培训的针对性和有效性,完善农民工输出地和输入地的劳务对接机制。

(二十九)完善农民经营性收入增长机制。完善财税、信贷、保险、土地使用等政策,加强职业农民培训,培育发展新型农业经营主体。建立农产品优质优价正向激励机制,支持新型经营主体发展“三品一标”农产品,打造区域公共品牌,提高产品档次和附加值。引导龙头企业和农民共建农业产业化联合体,让农民共享加工销售收益。完善企业与农民的利益联结机制,引导农民自愿投资拥有土地经营权的企业,通过利润返还、保底分红、股份合作等多种形式,拓宽农民增收渠道。促进小农户与现代农业发展的有机衔接,重点发展农民合作社和家庭农场,培育专业化市场化服务组织,帮助小农户降本增收。

(三十)建立农民财产性收入增长机制。以市场化改革为导向,深化农村集体产权制度改革,促进资源转化为资产、资金转化为股份、农民转化为股东。加快完成农村集体资产清产核资,确权到各级农村集体经济组织成员。加快经营性资产股份合作制改革,将农村集体经营性资产以股份或入股形式量化到集体成员。对于财政资金投入农业农村形成的经营性资产,鼓励各地探索如何折股量化到集体经济组织成员。创新农村集体经济运行机制,探索混合经营等多种实现形式,确保集体资产保值增值和农民收入。完善农村集体产权,提高农民对集体资产的占有权、收益权、有偿退出权、担保权和继承权。

(三十一)强化农民转移性收入保障机制。履行政府再分配调节职能,完善农民直接补贴政策,健全生产者补贴制度,逐步扩大覆盖面。在涉农资金统筹整合的基础上,探索建立普惠性农民补贴长效机制。创新农业财政建设资金使用方式,支持符合条件的农业产业化规模项目。

(32)强化打赢脱贫攻坚战的体制机制。坚持精准扶贫、精准脱贫,进一步完善中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制,采取更加有力的措施、更加集中的支持、更加细致的工作,努力提高扶贫质量。改进帮扶方式和手段,更多地采用生产奖励、劳务补贴、以工代赈等机制,促进贫困群众通过辛勤劳动脱贫致富。对完全或部分丧失劳动能力的特殊贫困人口,全面实施应保尽保扶贫政策。以深度贫困地区为重点,以解决突出制约为重点,以重大扶贫项目和村到户帮扶为重点,加大政策倾斜和扶贫资金整合力度,着力改善发展条件,增强贫困农户发展能力。

七。组织保障

各地各部门要统一思想,深刻认识建立健全城乡一体化发展体制机制的重大意义,顺应经济社会发展规律,根据城乡关系发展特点,把握节奏,持续发力,长期建功,确保各项改革任务扎实有序推进。

(33)加强党的领导。确保党在推进城乡一体化发展中始终总揽全局、协调各方,做到“两个维护”。加强各级党组织领导,充分发挥城乡基层党组织战斗堡垒作用,为城乡一体化发展提供坚强政治保证。

(34)加强分工合作。国家发展改革委牵头建立城乡融合发展协同推进机制,明确分工,强化责任,加强统筹协调和后续监管。各有关部门要围绕人口、土地、财政、金融、产权等任务,制定细化的配套改革措施。重大问题及时向党中央、国务院报告。

(35)压实地方责任。各地党委政府要增强主体责任意识,做改革推动者和实干家,结合本地实际,制定细化、可操作的城乡一体化发展政策措施,整合力量,抓住重点,精准发力,以钉钉子精神抓好落实。

(三十六)重视引航引导。把试点作为重要改革手段,选择有一定基础的市县设立国家城乡一体化发展试验区,支持体制改革和政策安排先行先试,放眼全局,及时总结提炼可复制的典型经验并予以宣传。